金葉 李浩然 郭伯威   中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院

近年來，浙江電力市場(chǎng)持續(xù)通過設(shè)定零售封頂條款，引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等手段，引導(dǎo)售電公司理性報(bào)價(jià)、穩(wěn)定用戶用能預(yù)期。青海、山東等地也在積極醞釀?lì)愃品桨?，試圖通過限價(jià)制度為競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)“劃定邊界”。當(dāng)前，電力市場(chǎng)改革全面提速、零售側(cè)競(jìng)爭(zhēng)逐步展開，零售限價(jià)在某些階段性條件下確實(shí)發(fā)揮了保障用戶權(quán)益、穩(wěn)定市場(chǎng)秩序的積極作用，但也應(yīng)看到，零售限價(jià)并非治本之策，其長期存在可能影響價(jià)格機(jī)制的有效性與市場(chǎng)活力。應(yīng)當(dāng)通過納入各類競(jìng)爭(zhēng)主體、豐富交易品類和完善信息披露機(jī)制等方式進(jìn)一步建設(shè)市場(chǎng)，引導(dǎo)零售價(jià)格理性回歸、提升零售服務(wù)質(zhì)量，真正推動(dòng)形成“優(yōu)勝劣汰”的競(jìng)爭(zhēng)格局。

01電力零售市場(chǎng)限價(jià)的理論基礎(chǔ)

在全球范圍內(nèi)的電力零售市場(chǎng)由計(jì)劃壟斷向競(jìng)爭(zhēng)放開轉(zhuǎn)型的過程中，限價(jià)機(jī)制作為公共政策工具被廣泛采用。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論框架下，價(jià)格機(jī)制作為資源配置的核心手段，在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托最優(yōu)，即通過價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)生產(chǎn)與消費(fèi)達(dá)到均衡，最大化社會(huì)福利。然而，電力市場(chǎng)尤其是零售環(huán)節(jié)，通常難以滿足完全競(jìng)爭(zhēng)的基本假設(shè)條件，其本身具有多個(gè)市場(chǎng)失靈特征，為價(jià)格干預(yù)提供了理論依據(jù)。

首先，由于零售用戶換約成本高、信息不對(duì)稱嚴(yán)重、品牌粘性強(qiáng)，容易形成局部市場(chǎng)勢(shì)力，出現(xiàn)零售商高價(jià)鎖定、消費(fèi)者剩余受損的情形。其次，電力需求價(jià)格彈性低，導(dǎo)致價(jià)格上升難以通過抑制需求自動(dòng)實(shí)現(xiàn)均衡。電力用戶，尤其是居民和中小工商用戶，其短期用電剛性強(qiáng)，面臨價(jià)格上漲時(shí)往往難以有效調(diào)整用能結(jié)構(gòu)或遷移至其他供應(yīng)商，從而在市場(chǎng)波動(dòng)加劇、批發(fā)價(jià)格快速上漲的情況下受到價(jià)格沖擊，遭受效率與公平雙重?fù)p失。最后，從動(dòng)態(tài)角度看，零售市場(chǎng)培育初期的準(zhǔn)入不對(duì)稱和定價(jià)策略博弈也可能帶來劣幣驅(qū)逐良幣的問題。部分售電商可能通過“掠奪性定價(jià)”爭(zhēng)奪客戶、擾亂價(jià)格信號(hào)，最終導(dǎo)致市場(chǎng)參與者信心喪失、有效供給減少。因此，適當(dāng)?shù)南迌r(jià)機(jī)制可作為外部性糾偏和制度穩(wěn)定器，在市場(chǎng)尚不成熟階段維護(hù)定價(jià)秩序，保障消費(fèi)者權(quán)益。

在我國，“電改”不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，更承載著保障民生、促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型等多重目標(biāo)。隨著電力零售市場(chǎng)的逐步放開，各類售電主體面向工商業(yè)用戶、居民用戶乃至公共機(jī)構(gòu)提供多樣化套餐服務(wù)，包括固定電價(jià)、價(jià)差分享、綠色電力合約等。電價(jià)成為用戶生產(chǎn)經(jīng)營與生活支出的核心變量之一。若電價(jià)水平長期高企，將直接推升制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的用能成本，侵蝕企業(yè)利潤空間，削弱其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;同時(shí)也可能引發(fā)居民端電費(fèi)負(fù)擔(dān)加重，特別是對(duì)中低收入家庭形成擠壓，影響能源公平與社會(huì)穩(wěn)定。因此，零售市場(chǎng)限價(jià)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)通過制度設(shè)計(jì)對(duì)市場(chǎng)預(yù)期加以引導(dǎo)、對(duì)改革節(jié)奏進(jìn)行把控，是發(fā)揮“有為政府”調(diào)節(jié)功能的重要手段。通過科學(xué)設(shè)定價(jià)格上下限，有助于在“抑制市場(chǎng)失靈”與“維持價(jià)格信號(hào)功能”之間實(shí)現(xiàn)平衡，穩(wěn)住終端用戶的用能成本。

02國際先行經(jīng)驗(yàn)與得失分析

在全球電力市場(chǎng)化的進(jìn)程中，改革先行者如英國、美國、澳大利亞等的零售市場(chǎng)限價(jià)制度均經(jīng)歷了從過渡保護(hù)到放開，再到動(dòng)態(tài)回調(diào)的螺旋式演進(jìn)路徑。這種“引入—放開—重啟”的周期性調(diào)節(jié)核心邏輯在于：以制度化的價(jià)格上限保障消費(fèi)者權(quán)益、遏制市場(chǎng)勢(shì)力濫用，同時(shí)為零售市場(chǎng)培育初期的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提供穩(wěn)定環(huán)境。

(1)限價(jià)概況

英國自1998年零售市場(chǎng)全面放開初期，實(shí)施基于成本加成的區(qū)域限價(jià)機(jī)制，設(shè)定1.5%利潤率上限，推動(dòng)居民電價(jià)下降13%–17%。2002年認(rèn)為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已成型，全面放開限價(jià)。2016年CMA調(diào)查顯示約50%居民滯留于高價(jià)合約，每年多支出電費(fèi)14億英鎊。2019年重新引入動(dòng)態(tài)價(jià)格上限，每半年調(diào)整一次，設(shè)定1.9%利潤率，首年為用戶節(jié)省電費(fèi)10億英鎊。2021—2022年能源危機(jī)期間，天然氣批發(fā)價(jià)格急劇攀升，電價(jià)上限大幅調(diào)整，引發(fā)29家售電公司倒閉，400萬用戶受影響，政府通過財(cái)政補(bǔ)貼最終將能源價(jià)格漲幅控制在27%。

美國多州在1990年代末開放零售市場(chǎng)。加州1996年要求三大電企將零售價(jià)下調(diào)10%并凍結(jié)至2000年，卻直接導(dǎo)致太平洋煤氣電力公司因電力批發(fā)價(jià)暴漲300%而破產(chǎn)，全州輪流停電。此后，多數(shù)州轉(zhuǎn)向彈性限價(jià)機(jī)制，如德州允許80%燃料成本傳導(dǎo)，加州設(shè)定10.5%凈資產(chǎn)收益率上限，超出部分返還用戶。

澳大利亞自2002年起逐步放開零售市場(chǎng)，初期設(shè)有政府根據(jù)“基準(zhǔn)批發(fā)價(jià)+零售成本”核定的“標(biāo)準(zhǔn)零售價(jià)”。各州隨著競(jìng)爭(zhēng)深化在2009—2015年相繼取消限價(jià)，但在2017年發(fā)現(xiàn)默認(rèn)用戶電價(jià)偏高，零售利潤過厚。2019年，聯(lián)邦政府重新引入“默認(rèn)市場(chǎng)報(bào)價(jià)”，為住宅和小工商用戶設(shè)置價(jià)格上限，使零售電價(jià)下降9%，但也使得零售商數(shù)量由32家降至21家，小企業(yè)行業(yè)平均ROE從8%降至5%，生存壓力加大。

(2)制度設(shè)計(jì)

從國際實(shí)踐看，限價(jià)機(jī)制大致可分為三類。

一是成本加成型動(dòng)態(tài)價(jià)格上限機(jī)制，例如英國，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期測(cè)算售電成本構(gòu)成，如燃料成本、輸配電費(fèi)用、環(huán)境義務(wù)與運(yùn)營支出，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置利潤上限，提升政策透明度與價(jià)格可預(yù)測(cè)性。

二是利潤區(qū)間返還機(jī)制，如美國加州，通過設(shè)定“合理收益區(qū)間”允許企業(yè)獲得一定回報(bào)，但當(dāng)凈資產(chǎn)收益率(ROE)超過一定限制時(shí)，自動(dòng)觸發(fā)超額利潤返還。這種機(jī)制兼顧了成本控制與效率激勵(lì)，有效地保護(hù)了消費(fèi)者利益，是價(jià)格—利潤聯(lián)動(dòng)的典型實(shí)踐。

三是參考電價(jià)機(jī)制，如澳大利亞，每年核定“合理成本+合理利潤”來制定標(biāo)準(zhǔn)零售價(jià)格，為不主動(dòng)換約用戶提供價(jià)格“天花板”，在保障消費(fèi)者權(quán)益同時(shí)，保留競(jìng)爭(zhēng)空間。

從監(jiān)管彈性看，美國與澳大利亞機(jī)制相對(duì)更加市場(chǎng)化，鼓勵(lì)供應(yīng)商在價(jià)格區(qū)間內(nèi)靈活競(jìng)爭(zhēng);而英國機(jī)制強(qiáng)調(diào)保護(hù)功能，價(jià)格管制屬性更強(qiáng)。

(3)經(jīng)驗(yàn)與反思

盡管限價(jià)政策在階段性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上有效，但其副作用亦值得警惕：一方面，在能源價(jià)格劇烈波動(dòng)時(shí)，剛性限價(jià)可能阻斷成本傳導(dǎo)路徑，使零售商因利潤空間壓縮而集中退市，引發(fā)系統(tǒng)性經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致電力斷供危機(jī)。另一方面，長期限價(jià)抑制價(jià)格分化，可能弱化競(jìng)爭(zhēng)活力、阻礙市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育，使市場(chǎng)份額向大型企業(yè)集中，限價(jià)后的電價(jià)趨同也壓縮了用戶主動(dòng)換約的激勵(lì)。

國際經(jīng)驗(yàn)啟示我們，零售限價(jià)應(yīng)是階段性調(diào)節(jié)工具，而非永久性干預(yù)措施。其設(shè)計(jì)需遵循“彈性調(diào)整+預(yù)期明確+適時(shí)退出”的原則，既防止初期市場(chǎng)失序，又不抑制長期競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的成長。

03我國零售限價(jià)探索的前沿動(dòng)向

(1)浙江經(jīng)驗(yàn)

浙江作為電改先行省份，自2015年新一輪電改啟動(dòng)以來為全國電改的探索提供過不少思路和參考，在零售限價(jià)方面逐步實(shí)踐出一套“封頂條款+風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”的特色制度。2023年12月12日，浙江省發(fā)改委、省能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2024年度浙江省電力市場(chǎng)化交易相關(guān)工作的通知》，通知明確為固定價(jià)格的零售電量套餐綁定一個(gè)市場(chǎng)封頂價(jià)，用戶在簽訂套餐合約時(shí)若勾選了封頂條款，在最終結(jié)算時(shí)將支付套餐價(jià)格和封頂價(jià)格的低值。封頂價(jià)格每月調(diào)整，具體計(jì)算公式為(年度交易均價(jià)×0.8+月度交易均價(jià)×0.2)(1+X)，其中X為上浮系數(shù)(X最大為0.6)。例如，某用戶與售電公司簽約了固定價(jià)格為0.46元/千瓦時(shí)的零售套餐，2023年2月市場(chǎng)封頂價(jià)為0.459元/千瓦時(shí)，則按后者結(jié)算;若3月份市場(chǎng)封頂價(jià)格為0.463元/千瓦時(shí)，則按套餐價(jià)0.46元/千瓦時(shí)結(jié)算。此種設(shè)計(jì)有利于進(jìn)一步增加用戶的知情權(quán)、選擇權(quán)，在保證售電公司合理收益的基礎(chǔ)上，使用戶電價(jià)就低不就商，權(quán)益得到有效保障。對(duì)于售電公司，也能夠引導(dǎo)其理性定價(jià)，有序參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

此種政策調(diào)整引發(fā)了業(yè)內(nèi)熱議，不同主體對(duì)其有不同解讀。有觀點(diǎn)認(rèn)為該機(jī)制將順價(jià)模式改回了價(jià)差傳導(dǎo)，可能削弱零售市場(chǎng)與批發(fā)現(xiàn)貨市場(chǎng)的價(jià)格銜接;也有聲音表達(dá)了封頂價(jià)格對(duì)售電商盈利和生存空間可能造成擠壓的擔(dān)憂。但總體來看，改革需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整，尤其是在煤電聯(lián)動(dòng)滯后、電力現(xiàn)貨尚未完全啟動(dòng)背景下，保用戶、穩(wěn)預(yù)期是工作重點(diǎn)。浙江通過價(jià)格邊界和風(fēng)險(xiǎn)提示制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)的有效引導(dǎo)，在中小企業(yè)眾多、電價(jià)敏感性高的市場(chǎng)現(xiàn)狀下體現(xiàn)了政策的“公共服務(wù)導(dǎo)向”，為后續(xù)改革機(jī)制的引入和落地打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(2)青海實(shí)踐

青海作為西部省份，在電力市場(chǎng)化改革中穩(wěn)步推進(jìn)，近年來也在探索適應(yīng)本地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和用戶特征的零售限價(jià)制度。2025年4月，青海電力市場(chǎng)管理委員會(huì)發(fā)布關(guān)于征求《青海省2025年電力零售市場(chǎng)零售套餐限價(jià)方案(征求意見稿)》意見建議的通知，提出了針對(duì)不同套餐類型設(shè)置價(jià)格上下限的限價(jià)框架，意在引導(dǎo)市場(chǎng)理性競(jìng)爭(zhēng)、穩(wěn)定用戶預(yù)期、增強(qiáng)終端用電成本的可控性。對(duì)于固定服務(wù)費(fèi)率套餐，規(guī)定2025年價(jià)格下限為0元/兆瓦時(shí)、上限為20元/兆瓦時(shí);而對(duì)于更為市場(chǎng)化的固定價(jià)格+價(jià)差分成套餐，則根據(jù)2024年青海省批發(fā)市場(chǎng)平均交易價(jià)303元/兆瓦時(shí)，設(shè)置其零售電價(jià)區(qū)間為260元/兆瓦時(shí)(下浮15%)至350元/兆瓦時(shí)(上浮15%)，確保價(jià)格機(jī)制既可反映市場(chǎng)波動(dòng)，又有穩(wěn)定區(qū)間緩沖劇烈漲跌。特別值得注意的是，青海在綠色電力和普惠保障方面同步發(fā)力。綠色套餐延續(xù)了固定服務(wù)費(fèi)率設(shè)計(jì)，設(shè)置為0–20元/兆瓦時(shí)區(qū)間，體現(xiàn)了政府在引導(dǎo)可再生能源消費(fèi)上的政策導(dǎo)向。而微利套餐則對(duì)小微企業(yè)用戶實(shí)行普惠性支持，將費(fèi)率壓縮在0–3元/兆瓦時(shí)之間。

總體來看，青海此次限價(jià)政策方案以“結(jié)構(gòu)清晰、分類施策、兼顧效率與公平”為特點(diǎn)，回應(yīng)了當(dāng)前市場(chǎng)中價(jià)格波動(dòng)幅度加大、用戶價(jià)格敏感性增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)背景。在現(xiàn)階段電力現(xiàn)貨市場(chǎng)尚未全面啟動(dòng)、電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制仍在完善的情況下，此類政策嘗試體現(xiàn)出政府在“防劇烈波動(dòng)、保底線公平、促機(jī)制過渡”三方面的取向。未來，隨著現(xiàn)貨價(jià)格形成機(jī)制的進(jìn)一步落地，這類限價(jià)政策也有望逐步與市場(chǎng)化定價(jià)邏輯實(shí)現(xiàn)更緊密對(duì)接。

04政策啟示

從國際經(jīng)驗(yàn)與本土探索來看，零售限價(jià)機(jī)制本質(zhì)上是一種階段性調(diào)節(jié)工具，主要在電力市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌期、競(jìng)爭(zhēng)尚不充分時(shí)發(fā)揮定價(jià)兜底與行為規(guī)范的功能。在當(dāng)前我國電力市場(chǎng)改革不斷深化、電力現(xiàn)貨試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，限價(jià)制度對(duì)于穩(wěn)定終端用電預(yù)期、引導(dǎo)理性競(jìng)爭(zhēng)行為仍具有現(xiàn)實(shí)意義。尤其是在售電主體結(jié)構(gòu)尚未多元化、用戶自主換約比例偏低、價(jià)格波動(dòng)對(duì)中小用戶沖擊較大的情況下，適當(dāng)?shù)膬r(jià)格干預(yù)有助于平衡效率與公平，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)市場(chǎng)化改革的信心。

但應(yīng)看到，限價(jià)機(jī)制并非越嚴(yán)越好，更不能演變?yōu)閴褐剖袌?chǎng)活力的長期行政工具。在我國當(dāng)前批發(fā)價(jià)格逐步反映邊際成本、零售市場(chǎng)逐漸形成價(jià)差競(jìng)爭(zhēng)格局的基礎(chǔ)上，限價(jià)政策應(yīng)更多承擔(dān)“保底線、穩(wěn)預(yù)期”的角色，而非替代市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的功能。這要求在設(shè)計(jì)價(jià)格上限時(shí)，兼顧售電企業(yè)正常運(yùn)營所需的合理利潤空間，防止“利潤擠壓”效應(yīng)導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)主體退出、市場(chǎng)服務(wù)能力下降。同時(shí)，要為差異化定價(jià)和多元化合約提供制度空間，讓價(jià)格機(jī)制成為激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新、引導(dǎo)用戶理性決策的重要抓手。

此外，伴隨我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和電力系統(tǒng)運(yùn)行方式的深刻變革，傳統(tǒng)靜態(tài)限價(jià)模式已難以應(yīng)對(duì)日益頻繁的價(jià)格波動(dòng)和結(jié)構(gòu)性供需錯(cuò)配問題。應(yīng)當(dāng)充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)構(gòu)建包括燃料成本聯(lián)動(dòng)、批發(fā)市場(chǎng)均價(jià)浮動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)反饋等在內(nèi)的動(dòng)態(tài)機(jī)制。尤其在新能源出力不穩(wěn)定、區(qū)域負(fù)荷差異顯著、天氣等外部變量顯著增強(qiáng)的背景下，限價(jià)機(jī)制本身也要具備“隨行就市”的彈性，增強(qiáng)制度本身的抗沖擊能力。

更為關(guān)鍵的是，零售限價(jià)亦應(yīng)明確階段性定位與退出路徑。在我國現(xiàn)貨市場(chǎng)尚未全面鋪開、用戶側(cè)響應(yīng)機(jī)制尚不健全的階段，可以通過限價(jià)機(jī)制托底定價(jià)秩序;但隨著市場(chǎng)制度日趨完善，應(yīng)結(jié)合用戶換約率提升、價(jià)格信息透明度增強(qiáng)等進(jìn)程，逐步淡化限價(jià)政策的市場(chǎng)影響，推動(dòng)其從“兜底干預(yù)”有序轉(zhuǎn)向“事后監(jiān)管”。同時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)售電行為的常態(tài)化監(jiān)測(cè)，防止頭部企業(yè)濫用市場(chǎng)地位，確保放開后的市場(chǎng)仍具備足夠的可競(jìng)爭(zhēng)性與服務(wù)多樣性。

簡言之，電力零售限價(jià)政策的關(guān)鍵，在于找到市場(chǎng)機(jī)制與公共利益之間的平衡點(diǎn)。唯有動(dòng)態(tài)調(diào)整、合理預(yù)期與制度性退出相結(jié)合，才能真正實(shí)現(xiàn)以限促放、以管促建，為我國電力市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)制度基礎(chǔ)。