1996年開始實施的 《電力法》 明確的供電營業(yè)區(qū)制度實施至今已有二十多年，隨著我國電力事業(yè)的發(fā)展和電力體制改革政策的出臺和實施，對立法中供電營業(yè)區(qū)制度的相關規(guī)定進行了調整。電力體制改革是對原有體制機制的調整，同時，需要通過立法形式對改革成果進行固化。

一供電營業(yè)區(qū)制度的內涵與意義

1供電營業(yè)區(qū)制度的內涵

供電營業(yè)區(qū)制度是我國《電力法》、《電力供應與使用條例》、《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》等法律法規(guī)中供電營業(yè)區(qū)相關規(guī)定的總稱。其主要內涵包括以下幾個方面：

供電營業(yè)區(qū)實行許可登記制度

根據《電力法》第二十五條第三款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市范圍內的供電營業(yè)區(qū)的設立、變更，由供電企業(yè)提出申請，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府電力管理部門會同同級有關部門審查批準后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府電力管理部門發(fā)給《供電營業(yè)許可證》。同時，《電力法》第六十三條、《電力供應與使用條例》 第三十八條對違反許可登記范圍進行供電營業(yè)的行為的處罰進行了規(guī)定。

供電營業(yè)區(qū)域內，供電營業(yè)機構的唯一性

電力供應與使用條例》 第八條、《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》 第二條明確規(guī)定了一個供電營業(yè)區(qū)內只準設立一個供電營業(yè)機構， 且供電營業(yè)機構只能在供電營業(yè)區(qū)內向用戶供電，實行“獨家經營”。

供電營業(yè)區(qū)內供電企業(yè)承擔相應社會責任與義務

供電企業(yè)與電力用戶之間是供用電合同關系，依照《民法通則》等法規(guī)規(guī)定，供電企業(yè)應依照合同約定，享有相應權利，承擔相應義務。但是，《電力法》從保護社會公共利益角度出發(fā)，對供電營業(yè)區(qū)內的供電企業(yè)明確規(guī)定了諸多法律強制義務，主要包括：

強制締約義務

強制締約是指依照法律規(guī)范，對某些民事主體施加的與他人締結合同的義務，非有正當理由，該民事主體不得拒絕訂立合同。供電營業(yè)區(qū)內供電企業(yè)承擔強制締約義務，即，供電營業(yè)區(qū)內的供電企業(yè)對所有電力用戶無法定事由不得拒絕供電。

持續(xù)、安全供電義務

但是《電力法》對供電營業(yè)區(qū)內的供電企業(yè)履行供用電合同過程中的，應保持供電的持續(xù)性。

特定情況下的義務

供電企業(yè)作為關系國計民生的供電服務企業(yè)，法律對其賦予了搶險救災、執(zhí)行計劃用電和有序用電等特定義務。

2設立供電營業(yè)區(qū)制度的意義

供電營業(yè)區(qū)制度設立以前，我國電力工業(yè)仍然存在用不上電、買不起電的狀況，電網發(fā)展滯后于發(fā)電建設，電網網架薄弱，系統(tǒng)穩(wěn)定問題仍然比較突出;電網輸送容量低，線損率高，特別是農村電網的線損率畸高。此外，城市電網設備老化，超期服役，更新改造任務重，農村電網也急需改造。我國電網在其發(fā)展過程中，形成“國家大電網與地方小電網”并存，自由擴展、延伸的特點，電網交叉、網中套網、重復建設的現象日趨嚴重。電網的無序發(fā)展不僅違背電網發(fā)展的客觀規(guī)律，嚴重危及電網的安全運行。針對當時我國電力事業(yè)發(fā)展狀況，《電力法》中明確施行供電營業(yè)區(qū)制度，具有重要意義。

有利于避免電網的重復建設，提高電網建設資金的使用效率。 一個供電營業(yè)區(qū)內只有一家供電企業(yè)，有利于防止電網建設中跨營業(yè)區(qū)盲目投資，避免電網重復建設。

有利于保障安全供電。供電營業(yè)區(qū)制度的實施有利于強化電網規(guī)劃和建設，加強先進技術的運用，保障電網安全。

有利于提高供電服務質量，保護電力用戶的合法權益。供電營業(yè)區(qū)制度明確了供電營業(yè)區(qū)內供電企業(yè)的強制締約義務、持續(xù)供電義務等，切實有效保護了電力用戶的用電權。宏觀層面來說，《電力法》 設立供電營業(yè)區(qū)制度有利于解決當時電力發(fā)展特別是供電領域中存在的諸多問題，加強對電力事業(yè)這一涉及國計民生行業(yè)的管理，使電網的發(fā)展更好的服務于經濟社會發(fā)展。

二電改新形勢下供電營業(yè)區(qū)制度有關問題分析

1供電營業(yè)區(qū)制度應存續(xù)

(1)供電營業(yè)區(qū)制度符合電力發(fā)展內在規(guī)律要求。從物理屬性看，電網具有自然壟斷屬性，供電營業(yè)區(qū)與電網無法物理分割， 一個區(qū)域一張網一個經營主體，是符合電網運營管理規(guī)律的最優(yōu)安排。

(2)電力管理仍須保障電網有序建設、電力的可靠供應、用戶的用電權益。如果廢除供電營業(yè)區(qū)制度，無序競爭將會導致跨越原有供電營業(yè)區(qū)的電網重復建設，造成資源浪費;交叉無序供電狀態(tài)將嚴重危及電網運行安全; 供區(qū)內多個配售電主體將導致電力普遍服務的義務主體責任無法落實，用戶用電權得不到保障;搶險救災、有序用電等社會責任由于市場主體的多元化，將難以落實。

(3)供電營業(yè)區(qū)制度是電改政策的重要內容。改革配套文件明確要求避免重復建設、防止交叉供電，確保電力供應安全可靠，要求有關主體承擔安全供電、保底供電和普遍服務義務，并承擔相關社會責任。供電營業(yè)區(qū)制度總體符合改革政策要求。

2不能用“配電區(qū)域”替代“供電營業(yè)區(qū)”

(1)存量配電區(qū)域范圍無法界定。配電區(qū)域可分為存量配電區(qū)域和增量配電區(qū)域。根據《關于規(guī)范開展增量配電業(yè)務改革試點的通知》(發(fā)改經體[2016]2480號)規(guī)定，增量配電區(qū)域可界定為 “110千伏及以下電壓等級電網和220(330)千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)(經濟開發(fā)區(qū))等局域電網，不涉及220千伏及以上輸電網建設，……”所覆蓋的區(qū)域。因此，增量配電網的“配電區(qū)域”在地域范圍上是相對明確的。但是，對存量部分的配電投資業(yè)務未放開，且“輸電”與“配電”缺乏明確的法定界定標準，存量配電網的“配電區(qū)域”在地域范圍上無法予以明確。

(2)兩個定義的角度不同。“配電區(qū)域”是開展配電業(yè)務的區(qū)域，其側重從“配電”這一電力業(yè)務角度形成的一個地域概念。供電營業(yè)區(qū)是指向用戶供應并銷售電能的地域，其強調的是向用戶提供電能，其直接連接和服務的對象為電力用戶，是從服務電力用戶角度通過立法形式明確的一個法定概念。

(3)電改配套文件沿用了“供電營業(yè)區(qū)”概念。在電改政策中，“供電營業(yè)區(qū)”概念反復使用。

(4)供電營業(yè)區(qū)概念在現有立法中使用，為大眾所接受，保留該概念有利于立法的延續(xù)性。

3有配網運營權的售電公司應劃定單獨的供電營業(yè)區(qū)

(1)《關于推進售電側改革的實施意見》 明確了擁有配電網運營權的售電公司在供電營業(yè)區(qū)內與電網企業(yè)擁有相同的權利義務。由此可見，社會資本投資增量配電網擁有配電網運營權的售電公司，對其劃定單獨的供電營業(yè)區(qū)是改革政策的題中之義。

(2)改革政策明確了擁有配電網運營權的售電公司應履行供電營業(yè)區(qū)制度確定的有關義務。《有序放開配電網業(yè)務管理辦法》 規(guī)定了其履行安全可靠供電、保底供電和社會普遍服務等義務?！秶夷茉淳株P于對擁有配電網運營權的售電公司頒發(fā)管理電力業(yè)務許可證(供電類)有關事項的通知》規(guī)定其應具備履行電力社會普遍服務、保底供電服務和無歧視提供配電服務義務的能力等。

(3)符合權責對等要求。擁有配電網運營權的售電公司是其配電區(qū)域內唯一的配電網運營權主體，開展售電服務的同時，降低了電網企業(yè)的市場份額，根據權責對等原則，應承擔相應義務。綜上，對有配網運營權的售電公司應劃定單獨的供電營業(yè)區(qū)，其條件為：

該區(qū)域的配電網為增量配電網;

配電網有社會資本投資;

售電公司對該配電網擁有運營權。

值得注意的是，單獨劃定供電營業(yè)區(qū)必須與該售電公司的配電區(qū)域范圍一致。

4保底供電服務

保底供電義務主體必須具有供電服務能力。根據電改政策 “同一配電區(qū)域內只能有一家公司擁有該配電網運營權”之規(guī)定，如果保底、普遍服務義務主體無相應的配電網運營權， 則無法履行保底和普遍服務義務。而擁有相應的配電網運營權的主體實際上就是該供電營業(yè)區(qū)的主體。根據《售電公司準入與退出管理辦法》第二十一條規(guī)定，電網企業(yè)為擁有配電網運營權的售電公司提供再保底。 這是電網企業(yè)對非供電營業(yè)區(qū)內用戶承擔保底供電責任的特別規(guī)定，其前提為由電網企業(yè)接收配電業(yè)務，同時也應獲得該供電營業(yè)區(qū)。

保底供電服務在電力法等法規(guī)中并未規(guī)定，因電改政策尚未明確保底的具體程序、條件等，建議暫不入法。如入法，則應明確有配電網運營權的售電公司是其供電營業(yè)區(qū)內的保底供電義務主體，只有在特定情況下，電網企業(yè)才對不能承擔保底義務的有配電網運營權的售電公司的電力用戶承擔再保底義務。

5電改形勢下供電營業(yè)區(qū)制度須完善

應調整供電營業(yè)機構的唯一性要求

當前電力體制改革的政策要求 “放開兩頭”，允許同一供電營業(yè)區(qū)內多家售電公司的存在，因此《電力法》第二十五條第一款之規(guī)定應予以調整。建議將《電力法》第二十五條修改為“電網企業(yè)、擁有配電網運營權的售電公司在批準的供電營業(yè)區(qū)內開展配電業(yè)務。 ”

明確界定“電網企業(yè)”“供電企業(yè)”概念

電改政策明確市場主體包括各類發(fā)電企業(yè)、供電企業(yè)(含地方電網、躉售縣、高新產業(yè)園區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)等，下同)、售電企業(yè)和電力用戶等。在現行立法及電改政策中，電網企業(yè)、供電企業(yè)概念仍不明晰，需要通過立法形式予以確定，以準確使用。 建議將“電網企業(yè)”界定為“電網企業(yè)是指擁有輸電網、配電網運營權(包括地方電力公司、躉售縣供電公司)，承擔其供電營業(yè)區(qū)保底供電服務的企業(yè)。”將供電企業(yè)界定為：供電企業(yè)是指擁有輸電網或配電網運營權，可開展售電業(yè)務的企業(yè)，供電企業(yè)在其供電營業(yè)區(qū)范圍內承擔保底供電和普遍服務義務。

原標題:電改形勢下我國供電營業(yè)區(qū)制度相關問題研究