最終，園區(qū)內部缺乏專門機構、閉合性和集中性的管理又導致信息公開缺乏，第三方平臺和公眾難以參與，近年來引發(fā)了眾多環(huán)境群體性事件。

“自上而下”、“結果導向”的外部政策
中國對工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理并不算晚，并伴隨環(huán)保問題越發(fā)重視而不斷完善。
早在1993年，當時的國家環(huán)保局即對工業(yè)園區(qū)的區(qū)域環(huán)評和污染物控制提出了目標。2013年，“十八大”將建設生態(tài)文明作為“五位一體”治國思路，多個部門都參與到園區(qū)的綠色化建設中。查閱環(huán)保部等各部委網站及相關年鑒，到2015年，筆者選取了64項關于工業(yè)園區(qū)的代表性環(huán)保政策進行分析。
分析發(fā)現，相關制度主要圍繞產業(yè)發(fā)展和土地利用展開，涉及這兩類問題的措施具體且系統(tǒng)。而直接針對環(huán)境管理的政策較少，且呈現出較為顯著的管制型特征，表現為“自上而下”的管制和“結果導向”的考查。
一般來說，環(huán)境政策工具類型分為命令控制型、經濟激勵型和自愿型，這64份文件中，三者占比分別為64.1%、31.9%和4%。
這與國內環(huán)保注重管制型思路一致。64份文件中，命令控制型工具中以目標規(guī)劃和指標體系類最多，比如“法規(guī)”“環(huán)評”“規(guī)劃”等詞匯的出現頻次達到30%。
雖然這有助于管理人員完成既定目標，但與園區(qū)內的產業(yè)環(huán)境管理發(fā)展過程等結合不夠。
比如，大部分環(huán)境政策針對的是末端控制，中間產品或副產品的管理沒有控制。即使提及也大都是定性考察，更沒有重要性的排序。
同時，過于偏重宏觀性的政策管理，例如規(guī)劃、理念、計劃等，忽視了園區(qū)作為地區(qū)性經濟聚集區(qū)的特性，對于“園區(qū)與地方政府的關系”“園區(qū)政策與上層政策之間的協(xié)調性和包容性”等問題少有提及，這就造成了在園區(qū)的實際管理過程中，諸如“產城矛盾”等問題，無法在園區(qū)內部解決，也難以與當地的環(huán)境行政主管部門聯動。
經濟激勵型政策占31.9%，比例不算低，但主要是用于環(huán)境質量改善稅收的補貼政策，若把關不嚴，容易造成部分企業(yè)以“綠色”或“新能源”的招牌進園而“騙補”。
在人、財投入方面，相關政策占比僅為5.1%和4.7%，容易導致頂層設計上有很好的制度框架，但缺乏配套的人財實施計劃，政策落地難。排污權交易可以提高企業(yè)的主動性，目前工業(yè)園區(qū)內替代政府進行環(huán)境資源交易市場組織者和中介的機構還較為缺乏，配套的政策也不多。
像入園前簽訂環(huán)保協(xié)議等自愿型政策更少，僅占比4%。這導致實現企業(yè)主動性不夠，且難以培育環(huán)境監(jiān)測、“環(huán)境醫(yī)生”第三方環(huán)境服務市場。
一園一策，量身定制
工業(yè)園區(qū)的管理之難，根源在于園區(qū)的管理過程缺乏有效管理，在政策設計層面沒有進行有效分析。加強工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理，有以下建議。
首先，要完善園區(qū)環(huán)境管理的統(tǒng)籌性，突出園區(qū)環(huán)境管理的個性化。為了避免多部門管理造成的責任主體模糊，建議國家層面設立專門統(tǒng)一的園區(qū)協(xié)作平臺，統(tǒng)籌政策的制定主體，環(huán)保部、水利部、工信部等專業(yè)主管部門能信息共享、職能協(xié)作。
另外，園區(qū)一直沒有專項法律依據，建議逐步從法律法規(guī)、技術細則、行業(yè)管理等層面完善整個政策體系，一園一策，設立園區(qū)量身定制的規(guī)范標準。
其次，優(yōu)化工業(yè)園區(qū)的政策類型，弱化行政強制，引導經濟激勵型政策，深化經濟杠桿作用。例如推進排污權交易制度在園區(qū)的運用，培育園區(qū)環(huán)境污染的第三方治理市場，對違規(guī)運營企業(yè)進行信息公開，引進第三方環(huán)保服務商。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自主性，變“園區(qū)-企業(yè)”為“園區(qū)-行業(yè)協(xié)會-企業(yè)”的管理，從而下沉管理重心，賦予企業(yè)更大的自治自由。
再次，要以數據為抓手，強化全過程管理和跟蹤。將企業(yè)基礎信息如經營數據資料、環(huán)境信息網絡資源等數據庫，在過程管理中分時間段、分行業(yè)不斷進行歷史數據的對比，作為后續(xù)動態(tài)管理的參考。
最后需要強調的是，此前的政策文本分析中，從未出現對園區(qū)環(huán)境管理收益測評和工業(yè)園區(qū)管理成本的指標，這可能造成為達標而成本過大，或是引入了所謂不相干的“綠色企業(yè)”以創(chuàng)建“綠色園區(qū)”。所以，分析“成本”有效性，在園區(qū)環(huán)境管理中非常迫切。